[TE:] Skoðaðu þessi gögn frá Alþingi og leggðu mat á hvort þessar lagabreytingar standist ákvæði stjórnarskrárinnar [Spurning 1]

 

[Gögn sem fylgdu fyrirspurninni voru eftirfarandi:

​​

1.  434 stjórnarfrumvarp, atvinnuvegaráðherra, Hanna Katrín   Friðriksson

2.  723 nál. með brtt., meiri hluti atvinnuveganefndar, Sigurjón   Þórðarson

3.  736 nál. með frávt., 1. minni hluti atvinnuveganefndar, Jón   Gunnarsson

4.  738 nál. með rökst., 2. minni hluti atvinnuveganefndar,   Bergþór Ólason

5.  859 breytingartillaga, Sigurður Ingi Jóhannsson

6.  864 frumvarp eftir 2. umræðu

7.  865 breytingartillaga, Eiríkur Björn Björgvinsson

8.  866 breytingartillaga, Bergþór Ólason

9.  870 lög í heild]

 

[LV:] Ég hef móttekið þinggögnin þín og gert víðtæka leit að helstu réttarheimildum sem skipta máli fyrir stjórnskipulegt mat á fyrirhuguðum breytingum á lögum um veiðigjald, nr. 145/2018. Byggt á þeim gögnum sem eru í gagnagrunni Lagavita fannst mjög mikið efni (yfir 80 atriði). Til að tryggja markvissa úrvinnslu legg ég til að við takmörkum forgreiningu að þessu sinni við eftirfarandi kjarnalista lykilheimilda sem varða sérstaklega:

​

• skattlagningarheimild og framsal valdheimilda (40. og 77. gr. stjskr.),

• jafnræði (65. gr.),

• vernd eignarréttar og auðlindarentu (72. gr.),

• atvinnufrelsi (75. gr.),

• og meginreglur um þjónustugjöld vs. skatta.

 

Viltu að ég haldi áfram og forgreini eftirfarandi heimildir?

• Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 — grunngögn um 40./77., 65., 72. og 75. gr.

• Lög nr. 145/2018 um veiðigjald — gildandi lagagrundvöllur veiðigjalds

• Hrd. 213/2016 — veiðigjald talið skattur; 40. og 77. gr.; jafnrétti/eignarréttur

• Hrd. 461/2015 — veiðigjald vegna tegunda utan heildarafla; stjórnskipuleg sjónarmið

• Hrd. 44/2022 — makríll; jafnræði, eignarréttur, atvinnufrelsi við úthlutun

• Hrd. 12/2000 — fiskveiðistjórn; jafnræði og atvinnufrelsi (grundvallarfordæmi)

• Hrd. 473/2002 — staðfestir beitingu Hrd. 12/2000 í fiskveiðimálum

• Hrd. 64/1999 — framsal skattlagningarvalds; kröfur til lagastoðar

• Hrd. 22/2021 — gjaldtaka fyrir tollkvóta; framsal/lagastoð; 40. og 77. gr.

• Hrd. 318/2015 — tollkvóti og reglugerðarheimild; takmörk frjálsrar stjórnvaldsákvörðunar

• Hrd. 705/2010 — þjónustugjöld vs. skattar; kostnaðartenging og lögmætisregla

• Hrd. 161/2014 — eftirlitsgjald; hvaða atriði verða að koma fram í heimildarlögum

• Hrd. 726/2013 — víðtækt svigrúm löggjafans í skattastefnu m.t.t. 65. og 72. gr.

• Álit umboðsmanns Alþingis nr. 12291/2023 (Hvalur hf.) — lögmætisheimild og meðalhóf við almennar takmarkanir á atvinnurekstri

 

Athugið:

• Ég mun, að þinni staðfestingu, framkvæma forgreiningu á framangreindum gögnum og samstilla þau við skjölin sem þú lagðir fram (frumvarp og breytingartillögur) til að styðja stjórnskipulega úttekt.

• Ef þú vilt þrengja enn nánar getum við t.d. takmarkað forgreiningu við: a) eingöngu dóma Hæstaréttar, eða b) aðeins álitaefni 40./77. gr. (skattlagningarheimild og framsal), eða c) álitaefni 65./72./75. gr. (jafnræði, eignarréttur, atvinnufrelsi).

 

Staðfestir þú að ég haldi áfram með forgreiningu á þessum 14 heimildum, eða viltu breyta listanum áður?

 

[TE:] já, haltu áfram

 

[LV:] Greining á stjórnskipulegu samræmi frumvarps til breytinga á lögum um veiðigjald, nr. 145/2018, felur í sér flókið samspil grundvallarreglna stjórnskipunarréttar, löggjafarvalds og efnahagslegra sjónarmiða. Fyrirliggjandi gögn, þar á meðal frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 145/2018 um veiðigjald, breytingartillögur og nefndarálit, kalla á ítarlega skoðun á samræmi þeirra við lögmætisreglu skatta, jafnræðisreglu og eignarréttarákvæði stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Byggt á þeim gögnum sem eru í gagnagrunni Lagavita, þar með talið viðeigandi dómum Hæstaréttar, verður hér lagt mat á þessi álitaefni.

​

Lögmætisregla skatta og bann við framsali skattlagningarvalds (40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar)

​

Kjarni lögmætisreglu skattaréttar, sem varin er af 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, er sá að engan skatt má á leggja, honum breyta eða hann af nema með lögum. Valdið til skattlagningar er alfarið í höndum löggjafans. Í þessu felst jafnframt bann við því að framselja framkvæmdarvaldinu ákvörðun um grundvallarþætti skattlagningar, svo sem hverjir séu gjaldskyldir, við hvað skatturinn miðist (skattstofn) og hver fjárhæð hans skuli vera.

 

Meginbreytingin sem lögð er til í frumvarpinu er breyting á 5. gr. gildandi laga um veiðigjald. Í stað þess að byggja reiknistofn alfarið á greinargerðum útgerða um tekjur og kostnað, er lagt til að aflaverðmæti tiltekinna nytjastofna (síldar, kolmunna, makríls, þorsks og ýsu) skuli miðast við hlutlæg, ytri viðmið: annars vegar meðalverð samkvæmt gögnum frá fiskistofu Noregs og hins vegar meðalverð á innlendum fiskmörkuðum. Hlutverk stjórnvalda, einkum Fiskistofu og ríkisskattstjóra, verður að afla þessara gagna og reikna gjaldið samkvæmt þeirri aðferðafræði sem lögin mæla fyrir um.

 

Í dómi Hæstaréttar í máli nr. Hrd. 64/1999 var lögð rík áhersla á að eftir breytingar á stjórnarskránni árið 1995 væri fortakslaust bannað að framselja stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt. Dómurinn segir: „Af orðalagi framangreinds ákvæðis stjórnarskrárinnar, eins og það varð með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og með vísun til áðurgreindra ummæla í greinargerð með því ákvæði, verður ráðið að ætlun stjórnarskrárgjafans hafi verið sú að banna með því fortakslaust, að almenni löggjafinn heimili stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema.“ Í frumvarpinu er hins vegar ekki verið að fela framkvæmdarvaldinu ákvörðun um hvort skattur sé lagður á, heldur er verið að setja með lögum nýja, hlutlæga aðferð við ákvörðun skattstofnsins. Dómaframkvæmd hefur viðurkennt slíkt fyrirkomulag. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. Hrd. 22/2021, sem varðaði gjaldtöku fyrir tollkvóta, taldi rétturinn að þar sem lögin mæltu fyrir um skyldubundið útboð hefði ráðherra ekki það svigrúm sem máli skipti til að ákveða fjárhæð gjaldsins. Rétturinn sagði: „Við mat á því hvort ákvæði laga hafi að geyma fullgilda heimild til skattlagningar hefur verið lögð megináhersla á það í dómum Hæstaréttar [...] að ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, hver fjárhæð hans skuli vera, hverjir eru gjaldskyldir á hverjum tíma og önnur meginatriði skattheimtunnar sé ekki á hendi stjórnvalda.“ Að sama skapi má færa rök fyrir því að með því að binda reiknistofninn við tiltekin, opinber markaðsverð sé verið að festa í lög aðferð sem útilokar geðþóttamat stjórnvalda. Þessi sjónarmið eru enn frekar studd af dómi í máli nr. Hrd. 161/2014 þar sem talið var að í lögum væru „greind öll þau meginatriði, sem þurfti til þess að ákvæðið væri fullgild heimild til skattlagningar samkvæmt 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar“. Sú gagnrýni sem fram kemur í nefndaráliti 1. minni hluta atvinnuveganefndar, um að norskt markaðsverð endurspegli ekki endilega íslenskan raunveruleika, er fremur pólitísk og hagfræðileg en lögfræðileg og varðar hæfi aðferðarinnar en ekki hvort um ólögmætt framsal valds sé að ræða. Líklegt er því að fyrirhugaðar breytingar á útreikningi reiknistofns standist kröfur 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar.

 

Jafnræðisreglan (65. gr. stjórnarskrárinnar)

​

Í 65. gr. stjórnarskrárinnar felst að allir skuli vera jafnir fyrir lögum. Löggjafanum er heimilt að gera greinarmun á milli aðila en slíkur greinarmunur verður að byggjast á málefnalegum og hlutlægum sjónarmiðum. Frumvarpið gerir greinarmun á gjaldendum með ýmsum hætti. Í fyrsta lagi er reiknistofninn ákveðinn með nýjum hætti fyrir fimm tilteknar fisktegundir en ekki aðrar. Í öðru lagi er lagt til þrepaskipt og mismunandi frítekjumark fyrir þorsk og ýsu annars vegar og aðra nytjastofna hins vegar.

​

Í greinargerð með frumvarpinu er þessi greinarmunur rökstuddur með vísan til þess að verðmyndun í beinum viðskiptum með þessa tilteknu nytjastofna gefi ekki rétta mynd af raunverulegu markaðsverði og þar með ekki af þeirri auðlindarentu sem af þeim hlýst. Markmiðið sé því að leiðrétta þessa skekkju. Þetta telst almennt málefnalegt sjónarmið. Dómafordæmi styðja að löggjafinn hafi verulegt svigrúm til að setja reglur sem hafa mismunandi áhrif á hópa, svo framarlega sem rökin eru málefnaleg. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. Hrd. 726/2013 um auðlegðarskatt, sagði rétturinn: „Séu þau grundvallarsjónarmið virt hafa dómstólar játað löggjafanum verulegu svigrúmi til að ákveða hvernig skattlagningu skuli háttað í einstökum atriðum.“ Á sama hátt var í máli nr. Hrd. 44/2022 fallist á að löggjafinn hefði svigrúm til að setja mismunandi reglur um framsal aflaheimilda fyrir ólíka skipaflokka á grundvelli byggðasjónarmiða.

 

Lykilfordæmi um beitingu jafnræðisreglunnar í tengslum við veiðigjöld er dómur í máli nr. Hrd. 461/2015. Þar var talið að aðstaða aflamarksbáta og krókaaflamarksbáta væri almennt ósambærileg og því væri mismunandi skattlagning heimil. Hins vegar, þegar um grásleppuveiðar var að ræða, þar sem allir lutu sömu reglum, var komist að þeirri niðurstöðu að um ómálefnalega mismunun væri að ræða. Í tilviki frumvarpsins beinist greinarmunurinn að tegundum þar sem markaðsbrestur er talinn vera fyrir hendi, óháð því hvaða útgerðarflokkur veiðir þær. Þetta styður þá niðurstöðu að um málefnalegan greinarmun sé að ræða. Einnig telst það almennt málefnalegt að setja þrepaskipt frítekjumark til að styðja við smærri og meðalstórar útgerðir. Því er líklegt að fyrirhugaðar breytingar standist jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

 

Eignarréttur og auðlindarenta (72. gr. stjórnarskrárinnar)

​

Friðhelgi eignarréttar skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar er ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar. Hæstiréttur hefur hins vegar ítrekað slegið því föstu, fyrst og fremst í hinum svokallaða Vatneyrardómi (Hrd. 12/2000), að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign þjóðarinnar og að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði. Dómurinn í máli nr. Hrd. 473/2002 staðfesti þetta fordæmisgildi með afdráttarlausum hætti. Af þessu leiðir að Alþingi hefur víðtæka heimild til að setja reglur um nýtingu auðlindarinnar og innheimta gjald fyrir afnotin, svokallaða auðlindarentu. Í Vatneyrardómnum sagði rétturinn: „Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert...“ Þetta var svo ítrekað í dómi í máli nr. Hrd. 213/2016, þar sem Hæstiréttur bætti við að sú staðreynd að um endurgjald fyrir afnot af takmarkaðri náttúruauðlind væri að ræða veitti „löggjafanum rýmri heimild en ella til að skattleggja arð af slíkri nýtingu.“

 

Þrátt fyrir þetta víðtæka svigrúm eru skattlagningu settar skorður af meðalhófsreglu. Ef veiðigjaldið yrði svo íþyngjandi að það svipti atvinnugreinina kerfisbundið öllum rekstrargrundvelli gæti það jafngilt eignaupptöku á þeim fjármunum sem bundnir eru í atvinnurekstrinum, en þeir njóta verndar 72. gr. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. Álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 12291/2023 er bent á að svokölluð atvinnuréttindi geti notið verndar eignarréttarákvæðisins. Þó verður að telja, með hliðsjón af efnahagslegum gögnum í greinargerð með frumvarpinu, þar sem afkoma sjávarútvegs er borin saman við aðrar atvinnugreinar, að fyrirhuguð hækkun, þótt umtalsverð sé, verði ekki talin svo óhófleg að hún jafngildi eignaupptöku. Í dómi um auðlegðarskatt (Hrd. 726/2013) var fallist á tímabundinn eignarskatt þrátt fyrir að hann rýrði eignir, m.a. með vísan til brýnnar þarfar ríkissjóðs. Markmið veiðigjaldsins, að tryggja þjóðinni hlutdeild í arði af sameiginlegri auðlind, telst sömuleiðis lögmætt markmið sem réttlætir íþyngjandi gjaldtöku.

 

Niðurstaða

​

Að teknu tilliti til framangreindra sjónarmiða og þeirra dómafordæma sem liggja fyrir er líklegt að fyrirhugaðar breytingar á lögum um veiðigjald, nr. 145/2018, standist stjórnskipulegt mat. Sú aðferð að lögbinda hlutlæg viðmið fyrir útreikning skattstofns telst traustari en að byggja alfarið á skýrslum gjaldenda sjálfra og er í samræmi við kröfur lögmætisreglunnar. Greinarmunur sem gerður er á milli nytjastofna og þrepaskipt frítekjumark virðist byggja á málefnalegum rökum og stenst því líklega jafnræðisreglu. Að lokum, með vísan til þess að um nýtingu á sameiginlegri auðlind þjóðarinnar er að ræða og þess víðtæka svigrúms sem löggjafinn nýtur á því sviði, verður fyrirhuguð hækkun gjaldsins tæplega talin brjóta í bága við eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar, svo framarlega sem hún er ekki augljóslega óhófleg og leiðir til kerfisbundins taps í greininni. Helstu álitaefni fyrir dómstólum myndu því lúta að mati á málefnalegum forsendum og meðalhófi, en á þeim sviðum hefur löggjafinn jafnan notið verulegs svigrúms.

 

[TE:] Farðu dýpra í veikleikana sem þú nefnir í greiningunni þinni: Þrátt fyrir styrkleika svarsins mætti benda á tiltekin atriði sem teljast til veikleika. Svarið leggur megináherslu á formrænt og lögskýringarlegt mat á því hvort heimildirnar standist stjórnarskrá en fjallar í minna mæli um hugsanleg efnisleg eða raunhæf áhrif sem gætu skipt máli við mat á meðalhófi. Þótt nefnt sé að óhófleg gjaldtaka gæti jafngilt eignaupptöku er ekki kafað djúpt í þá spurningu hvar þau mörk liggja nákvæmlega, til dæmis hvort kerfisbundið misræmi milli hins reiknaða gjaldstofns og raunverulegrar afkomu einstakra fyrirtækja gæti með tímanum talist óhófleg íhlutun. Annar veikleiki gæti falist í því að minni áhersla er lögð á þau sjónarmið sem fram koma í nefndaráliti minnihluta atvinnuveganefndar sem lögfræðileg rök. Þótt bent sé á að gagnrýnin sé fremur hagfræðileg og pólitísk væri unnt að færa sterkari lögfræðileg rök fyrir því að augljóslega óhentug eða röng viðmiðun við ákvörðun skattstofns gæti talist ómálefnaleg og þar með brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. [Spurning 2]

 

[LV:] Þótt fyrri greining á stjórnskipulegu samræmi frumvarps til breytinga á lögum um veiðigjald hafi leitt í ljós að fyrirkomulagið standist líklega formkröfur stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, er réttmætt að dýpka greininguna á þeim efnislegu veikleikum sem kunna að leynast í frumvarpinu. Slík greining snýr einkum að tveimur samtengdum þáttum: annars vegar mörkum skattlagningarvaldsins með hliðsjón af eignarréttarvernd og meðalhófsreglu, og hins vegar þeirri kröfu jafnræðisreglunnar að viðmið skattlagningar séu málefnaleg. Byggt á þeim gögnum sem eru í gagnagrunni Lagavita, þar á meðal ítarlegri dómaframkvæmd og sjónarmiðum sem fram koma í nefndaráliti 1. minni hluta atvinnuveganefndar, verður nú kafað dýpra í þessi álitaefni.

​

Óhófleg íþynging og mörk eignarréttarverndar (72. gr. stjórnarskrárinnar)

​

Víðtækt svigrúm löggjafans til skattlagningar er viðurkennt í íslenskum rétti, sérstaklega þegar um gjald fyrir nýtingu á sameiginlegri auðlind þjóðarinnar er að ræða. Hæstiréttur hefur slegið því föstu að slík staða veiti „löggjafanum rýmri heimild en ella til að skattleggja arð af slíkri nýtingu,“ sbr. Hrd. 213/2016. Þetta svigrúm er þó ekki takmarkalaust. Það afmarkast af eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar og óskráðri meðalhófsreglu, sem bannar íþyngjandi aðgerðir sem ganga lengra en nauðsynlegt er til að ná lögmætu markmiði. Skattlagning sem verður svo íþyngjandi að hún jafngildir eignaupptöku án bóta getur talist andstæð stjórnarskrá.

 

Spurningin um hvar þessi mörk liggja nákvæmlega er kjarni málsins. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. Hrd. 391/2016, sem varðaði auðlegðarskatt, reyndi á aðstæður þar sem heildarskattgreiðslur einstaklings fóru fram úr tekjum hans á einu ári. Hæstiréttur taldi skattlagninguna ekki óhóflega en byggði þá niðurstöðu á heildstæðu mati. Lykilatriði voru að skatturinn var tímabundin aðgerð til að bregðast við fordæmalausum vanda í ríkisfjármálum og að heildareignir skattgreiðandans rýrnuðu ekki á tímabilinu heldur jukust. Í dóminum segir: „Í ljósi eignastöðu R og tekna hennar [...] verður [...] ekki litið svo á að álagning viðbótarauðlegðarskattsins umrædd ár hafi haft þau áhrif á fjárhagsstöðu R að skattlagningin teljist hafa verið óhófleg [...]. Fær það ekki breytt þessari niðurstöðu þótt heildarskattar hennar hafi eitt árið numið litlu hærri fjárhæð en heildartekjur, þar sem skattlagningarheimildin var tímabundin“.

 

Þessar forsendur eiga ekki með sama hætti við um fyrirhugaðar breytingar á veiðigjaldi. Um er að ræða varanlega breytingu á skattkerfi, ekki tímabundna neyðarráðstöfun. Veikleikinn felst því í því að ef nýja aðferðin við útreikning reiknistofns leiðir til kerfisbundins og verulegs misræmis milli hins reiknaða gjaldstofns og raunverulegrar afkomu einstakra fyrirtækja, gæti íþyngingin orðið varanleg. Slíkt ástand, þar sem fyrirtæki gæti árum saman þurft að greiða veiðigjald sem nemur verulegum hluta eða jafnvel fer fram úr raunverulegum hagnaði, gæti með tímanum leitt til eignarýrnunar og talist óhófleg íhlutun sem jafngildir eignaupptöku. Fjárhagslegir hagsmunir bundnir við rekstur, svokölluð atvinnuréttindi, njóta verndar 72. gr. eins og bent er á í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. Álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 12291/2023. Þessi röksemdafærsla er sérstaklega bitastæð í ljósi þeirra upplýsinga sem koma fram í nefndaráliti 1. minni hluta um að raunveruleg hækkun gjaldsins sé mun meiri en upphaflega var áætlað af ráðuneytinu, eða 12,6 milljarðar kr. í stað 7-8 milljarða. Þetta eykur líkurnar á því að byrðin verði talin óhófleg fyrir tiltekna hópa innan greinarinnar.

 

Ómálefnalegur gjaldstofn og jafnræðisreglan (65. gr. stjórnarskrárinnar)

​

Jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar krefst þess að skattlagning byggist á málefnalegum og hlutlægum viðmiðum. Gagnrýni 1. minni hluta atvinnuveganefndar á aðferðafræði frumvarpsins verður að skoða í þessu lögfræðilega samhengi. Spurningin er ekki aðeins hvort viðmiðun við norsk markaðsverð sé hagfræðilega rétt, heldur hvort hún sé svo augljóslega óhentug eða röng að hún verði talin ómálefnaleg og þar með brot á jafnræðisreglunni.

​

Í nefndaráliti 1. minni hluta er bent á að „erfitt sé að fullyrða að ‚markaðsverð sé til staðar‘ í Noregi“ og að verðmyndun þar kunni að vera skekkt. Þá er bent á eðlismun á afla eftir veiðitímabilum (t.d. makríll) sem geri beinan samanburð óraunhæfan. Ef þessar staðhæfingar eru réttar má færa fyrir því sterk lögfræðileg rök að verið sé að leggja til gjaldstofn sem byggir á handahófskenndum eða jafnvel röngum forsendum. Í dómaframkvæmd hefur verið lögð áhersla á að grundvöllur gjaldtöku verði að vera traustur. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. Álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1517/1995 var talið aðfinnsluvert að gjaldskrá hefði ekki verið byggð á nægilega traustum grunni. Þótt þar hafi verið um þjónustugjald að ræða er krafan um málefnalegan grundvöll einnig kjarnaatriði jafnræðisreglunnar.

 

Lykilfordæmi um efnislegt mat á jafnræði er dómur Hæstaréttar í máli nr. Hrd. 461/2015. Þar komst rétturinn að þeirri niðurstöðu að þótt aflamarksbátar og krókaaflamarksbátar væru almennt í ósambærilegri stöðu, væri staða þeirra hin sama að því er varðaði grásleppuveiðar. Mismunandi álagning veiðigjalds var því talin ómálefnaleg. Þessi nálgun krefst nákvæmrar greiningar á raunverulegum aðstæðum. Ef hægt er að sýna fram á að verðmyndun og afkoma íslenskra útgerða sé kerfisbundið frábrugðin þeirri sem endurspeglast í norskum meðaltalsverðum, mætti færa rök fyrir því að verið sé að leggja sama mælikvarða á ósambærilega hópa, sem getur falið í sér brot á jafnræði. Þótt löggjafanum sé heimilt að nota almennar viðmiðanir, eins og Hæstiréttur féllst á í máli nr. Hrd. 64/1999, var það réttlætt með erfiðleikum við upplýsingaöflun. Í þessu tilviki er hins vegar um að ræða meðvitað val á erlendum viðmiðum fram yfir innlend gögn sem þó eru til staðar. Slíkt val krefst sterkari málefnalegs rökstuðnings til að standast stjórnskipulega skoðun.

 

Að lokum sýnir dómur Hæstaréttar í máli nr. Hrd. 220/2005 um tóbaksvarnir að dómstólar geta endurskoðað mat löggjafans á nauðsyn og hæfi tiltekinna aðgerða. Þar var algjört sýnileikabann á tóbak talið óhófleg ráðstöfun. Með sama hætti gætu dómstólar komist að þeirri niðurstöðu að sú aðferð sem valin er til að ákvarða auðlindarentu sé svo ónákvæm og fjarri raunveruleikanum að hún verði óhófleg eða ómálefnaleg, jafnvel þótt markmiðið sjálft, að innheimta sanngjarnt gjald, sé lögmætt.

 

Samandregið felast helstu veikleikar frumvarpsins í stjórnskipulegu tilliti í hættunni á óhóflegri og varanlegri íþyngingu sem kynni að jafngilda eignaupptöku, og þeim lögfræðilega vafa sem leikur á um hvort reiknistofninn byggi á nægilega málefnalegum og hlutlægum grunni til að standast kröfur jafnræðisreglunnar. Röksemdir þær sem settar eru fram í nefndaráliti 1. minni hluta, studdar með vísan til framangreindrar dómaframkvæmdar, afhjúpa þá áhættu að fyrirhuguð lagasetning kunni að verða talin andstæð Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 fyrir dómstólum.

 

[TE:] Umbjóðandi minn er mjög ósáttur við þessar lagabreytingar og telur að hún brjóti gegn öllum þessum greinum stjórnarskrárinnar sem þú nefnir. Hvernig væri rétt að stilla upp málatilbúnaðinum til að fá lögunum hnekkt? [Spurning 3]

 

[LV:] Að fá lögum hnekkt fyrir dómstólum á grundvelli stjórnarskrárbrots krefst vandaðs og rökstudds málatilbúnaðar. Byggt á þeim gögnum sem þú hefur lagt fram og þeim réttarheimildum sem eru í gagnagrunni Lagavita, er hér sett fram uppbygging á málatilbúnaði sem beinist að því að fá breytingum á lögum nr. 145/2018 um veiðigjald, hnekkt. Málatilbúnaðurinn byggir á því að lagabreytingarnar brjóti í bága við jafnræðisreglu 65. gr., eignarréttarákvæði 72. gr. og lögmætisreglu skatta í 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

 

I. Aðalkrafa og varakrafa

​

Aðalkrafa umbjóðanda þíns yrði að viðurkennt yrði með dómi að íslenska ríkinu sé óheimilt að leggja á hann veiðigjald á grundvelli hinna nýju lagaákvæða, þar sem þau stangist á við stjórnarskrá. Til vara yrði þess krafist að íslenska ríkið yrði dæmt til að endurgreiða umbjóðanda þínum það veiðigjald sem hann hefur greitt á grundvelli hinna stjórnarskrárstríðu lagaákvæða, ásamt dráttarvöxtum.

​

II. Lögfræðileg röksemdafærsla

​

Málatilbúnaðinn mætti byggja upp í þremur meginstoðum sem styðja hver aðra.

​

1. Brot gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar:

​

Ómálefnalegur og handahófskenndur gjaldstofn

Þótt löggjafanum sé játað verulegt svigrúm við setningu skattalaga, krefst jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar þess að greinarmunur milli gjaldenda byggi á málefnalegum og hlutlægum sjónarmiðum. Meginröksemdin hér er sú að sú aðferð sem lögin kveða á um við ákvörðun reiknistofns veiðigjalds – með vísan til meðalverðs á norskum fiskmörkuðum – sé svo fjarri íslenskum raunveruleika að hún verði ómálefnaleg og leiði til handahófskenndrar mismununar.

 

Í þessu samhengi er unnt að byggja á harðri gagnrýni sem fram kemur í áliti 1. minni hluta atvinnuveganefndar. Þar er bent á að forsendur frumvarpsins séu í meginatriðum rangar. Vakin er athygli á því að „ekki sé hægt að yfirfæra verð á vöru í einu landi á sambærilega vöru í öðru landi“ þar sem ólíkar breytur ráði markaðsverði. Sérstaklega er tekið fram að „talsverður munur [sé] á gæðum makríls sem veiddur er við Íslandsstrendur og þeim sem veiddur er í norskri lögsögu“. Þessi rök, sem benda til þess að reiknistofninn byggi á kerfisbundinni skekkju, má færa fram sem lögfræðileg rök um ómálefnalega aðferðafræði.

 

Þessi röksemdafærsla er studd af dómafordæmum. Í Hrd. 461/2015 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að þótt ólík veiðikerfi gætu réttlætt mismunandi meðferð, væri slík mismunun óheimil þegar aðilar væru í sambærilegri stöðu, eins og við grásleppuveiðar. Hér má færa rök fyrir því að með því að beita einu staðalverði á allar útgerðir sé verið að meðhöndla aðila í ólíkri stöðu (þá sem selja á hærra verði og þá sem selja á lægra verði) með sama hætti, sem sé andstæðan við jafnræði. Gjaldstofninn tekur ekki tillit til raunverulegrar afkomu hvers og eins, sem er þó yfirlýst markmið laganna að tryggja hlutdeild í. Þá má vísa til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1517/1995, þar sem gerð var krafa um að grundvöllur gjaldtöku þyrfti að vera „nægilega traustur“. Sú staðreynd, sem rakin er í áliti minnihlutans, að ráðuneytið hafi sjálft áður varað við notkun norskra verðviðmiða, styður þá fullyrðingu að grundvöllurinn sé ekki traustur.

​

2. Brot gegn eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar: Óhófleg íþynging sem jafngildir eignaupptöku

​

Þótt nytjastofnar séu sameign þjóðarinnar, sbr. Hrd. 12/2000, njóta fjármunir og atvinnuréttindi sem bundin eru í rekstri útgerða verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar. Skattlagning má ekki vera svo íþyngjandi að hún jafngildi eignaupptöku án bóta. Matið á því hvar þau mörk liggja byggist á meðalhófi.

 

Lykilröksemdin hér snýr að brostnum forsendum við lagasetninguna. Eins og fram kemur í áliti 1. minni hluta, byggði mat ráðuneytisins á áhrifum laganna á þeirri forsendu að hækkun veiðigjalds yrði 7–8 milljarðar kr. Hins vegar sýndu útreikningar Skattsins fram á að raunhækkunin væri 12,6 milljarðar kr. Meðalhófsmat löggjafans var því byggt á röngum og verulega vanmetnum tölum. Þetta þýðir að Alþingi samþykkti lögin án þess að raunveruleg áhrif þeirra á atvinnugreinina og byggðarlög lægju fyrir. Slík málsmeðferð stenst ekki kröfur um vandaða lagasetningu þegar um verulega íþyngjandi aðgerðir er að ræða. Hægt er að vísa til Hrd. 220/2005 þar sem Hæstiréttur endurskoðaði mat löggjafans á nauðsyn og meðalhófi þar sem ekki hafði verið sýnt fram á að rannsóknir lægju að baki íþyngjandi ákvörðun.

​

Í öðru lagi er mikilvægt að vísa til Hrd. 391/2016. Þar taldi Hæstiréttur auðlegðarskatt ekki óhóflegan en lagði afgerandi áherslu á að um tímabundna ráðstöfun hafi verið að ræða. Breytingarnar á veiðigjaldi eru hins vegar varanlegar. Ef umbjóðandi þinn getur sýnt fram á að gjaldtakan, vegna hins skekkta gjaldstofns, leiði til varanlegrar eignarýrnunar eða tapi á rekstrargrundvelli, er um allt aðra og alvarlegri stöðu að ræða en í auðlegðarskattsmálinu. Sú staðreynd, sem rakin er í áliti minnihlutans, að skattheimtan gæti numið yfir 100% af raunverulegum hagnaði af veiðum í tilviki uppsjávarútgerða, styður sterklega við röksemdir um óhóflega íþyngingu sem jaðrar við eignaupptöku.

​

3. Brot gegn efnisreglu 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar:

Ófyrirsjáanleiki og skortur á réttaröryggi

​

Þótt lögin tilgreini aðferð við útreikning er hægt að færa rök fyrir því að þau brjóti gegn efnislegum kröfum lögmætisreglunnar um skýrleika og fyrirsjáanleika. Þessi röksemdafærsla byggir á því að gjaldstofninn sé í raun óljós og háður utanaðkomandi þáttum sem gjaldandi hefur enga stjórn á og getur illa séð fyrir.

 

Í áliti 1. minni hluta er vitnað í minnisblað sérfræðinga ráðuneytisins þar sem varað er við notkun norskra verðviðmiða þar sem „erfitt sé að fullyrða að ‚markaðsverð sé til staðar‘ í Noregi“ vegna áhrifa sölusamtaka í eigu útgerða. Ef gjaldstofninn byggir á verði sem er ekki gagnsætt og getur verið háð skekkjum, er fyrirsjáanleiki gjaldanda fyrir lítið. Hann getur ekki hagað rekstri sínum með eðlilegum hætti þegar skattbyrðin ræðst af óljósum og hugsanlega brengluðum erlendum markaðsaðstæðum. Þetta grefur undan því réttaröryggi sem lögmætisreglunni er ætlað að tryggja. Hér má einnig vísa til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5035/2007, þar sem lögð var áhersla á að löggjafinn yrði að setja skýran ramma um gjaldtöku sem ætlað er að afla tekna umfram kostnað. Að vísa í óljóst „markaðsverð“ í öðru landi uppfyllir vart þá kröfu.

 

Samantekt og niðurstaða

​

Til að hámarka líkur á árangri væri rétt að byggja málatilbúnaðinn á samspili þessara þriggja þátta. Áherslan ætti að vera á efnislega annmarka laganna frekar en formgalla. Sýna þarf fram á með ítarlegum gögnum, svo sem sérfræðiálitum um efnahagsleg áhrif og samanburð á verðmyndun, hvernig hin nýja aðferðafræði er í raun og veru ómálefnaleg og handahófskennd (brot á 65. gr.). Í framhaldinu þarf að sýna fram á hvernig þessi ómálefnalega aðferð leiðir til óhóflegrar og íþyngjandi skattbyrði fyrir umbjóðanda þinn, sem jafngildir eignaupptöku (brot á 72. gr.). Að lokum má styðja þetta með þeim rökum að allur þessi óvissu- og ágallagalli á lagasetningunni brjóti í bága við þær grundvallarkröfur um réttaröryggi og fyrirsjáanleika sem felast í lögmætisreglu skattaréttar (40. og 77. gr.). Þungamiðjan í málatilbúnaðinum verður að sýna fram á, með gögnum, að forsendur löggjafans voru rangar og afleiðingarnar eru í andstöðu við grundvallarreglur stjórnarskrárinnar um jafnræði og meðalhóf.

 

 --------

​

Hliðsjónarefni - greining Lagavita á svari við spurningu 1:

 

Styrkleikar svarsins

​

Svarið sýnir fram á yfirgripsmikla þekkingu á viðfangsefninu og byggir greiningu sína á traustum grunni réttarheimilda. Helsti styrkur þess felst í ítarlegri og skipulagðri umfjöllun um hvert stjórnskipulegt álitaefni fyrir sig, það er lögmætisreglu skatta, jafnræðisreglu og eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Fyrir hvert álitaefni er beitt viðeigandi lögfræðilegri aðferð þar sem fyrst er gerð grein fyrir efni og inntaki stjórnarskrárákvæðisins og síðan er það heimfært upp á fyrirhugaðar breytingar með beinni og rökstuddri tilvísun í lykildóma Hæstaréttar og önnur gögn, svo sem álit umboðsmanns Alþingis. Svarið dregur saman þær meginreglur sem Hæstiréttur hefur mótað um þessi efni, sér í lagi um hið víðtæka svigrúm löggjafans í skattamálum og við setningu reglna um nýtingu sameiginlegra auðlinda þjóðarinnar. Þá er gætt að því að halda hlutlausum og varfærnum tón, þar sem niðurstaðan er sett fram sem líkleg niðurstaða en ekki sem óyggjandi staðreynd, sem er í samræmi við eðli stjórnskipulegs mats.

​

Veikleikar svarsins

​

Þrátt fyrir styrkleika svarsins mætti benda á tiltekin atriði sem teljast til veikleika. Svarið leggur megináherslu á formrænt og lögskýringarlegt mat á því hvort heimildirnar standist stjórnarskrá en fjallar í minna mæli um hugsanleg efnisleg eða raunhæf áhrif sem gætu skipt máli við mat á meðalhófi. Þótt nefnt sé að óhófleg gjaldtaka gæti jafngilt eignaupptöku er ekki kafað djúpt í þá spurningu hvar þau mörk liggja nákvæmlega, til dæmis hvort kerfisbundið misræmi milli hins reiknaða gjaldstofns og raunverulegrar afkomu einstakra fyrirtækja gæti með tímanum talist óhófleg íhlutun. Annar veikleiki gæti falist í því að minni áhersla er lögð á þau sjónarmið sem fram koma í nefndaráliti minnihluta atvinnuveganefndar sem lögfræðileg rök. Þótt bent sé á að gagnrýnin sé fremur hagfræðileg og pólitísk væri unnt að færa sterkari lögfræðileg rök fyrir því að augljóslega óhentug eða röng viðmiðun við ákvörðun skattstofns gæti talist ómálefnaleg og þar með brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

 

Rök sem styðja niðurstöðuna

​

Niðurstaða svarsins, um að fyrirhugaðar breytingar séu líklegar til að standast stjórnskipulegt mat, er studd traustum rökum sem eiga sér stoð í langvarandi dómaframkvæmd. Meginrökin eru þau að Hæstiréttur hefur ítrekað staðfest víðtækt svigrúm löggjafans til að móta skattalöggjöf og reglur um nýtingu náttúruauðlinda, sbr. lykildóma í málum nr. Hrd. 12/2000 og Hrd. 213/2016. Sérstaklega styður sú niðurstaða að veiðiheimildir njóti ekki eignarréttarverndar 72. gr. stjórnarskrárinnar heimild ríkisins til að innheimta auðlindarentu. Hvað varðar lögmætisregluna þá er niðurstaðan studd fordæmum á borð við mál nr. Hrd. 22/2021, sem sýna að svo lengi sem lögin sjálf setja fram skýra og hlutlæga aðferðafræði við ákvörðun skattstofns telst ekki um ólögmætt framsal valds að ræða. Að lokum er niðurstaðan um jafnræði reist á þeirri viðurkenndu reglu að málefnalegur greinarmunur sé heimilur, en rökstuðningur löggjafans um að koma í veg fyrir skattasniðgöngu og tryggja réttari verðmyndun telst almennt málefnalegt markmið.

 

Rök gegn niðurstöðunni

​

Þrátt fyrir sterkan stuðning við niðurstöðuna í dómaframkvæmd er unnt að færa veigamikil rök gegn henni. Helstu gagnsrök lúta að því að gjaldstofninn, eins og lagt er til að hann verði skilgreindur, sé ekki nægilega tengdur raunverulegri afkomu og greiðslugetu íslenskra útgerða. Þannig mætti halda því fram að það að miða við markaðsverð í Noregi sé ómálefnalegt og geðþóttakennt viðmið, þar sem kostnaðarþættir, markaðsaðstæður og aðrar forsendur séu með öllu ósambærilegar. Slíkt gæti falið í sér brot á jafnræðisreglu 65. gr., þar sem gjaldendur væru látnir bera byrðar á grundvelli mælikvarða sem ætti sér ekki stoð í þeirra eigin rekstrarveruleika. Enn fremur mætti færa rök fyrir því að þótt veiðiheimildir njóti ekki eignarréttarverndar, þá njóti atvinnureksturinn sjálfur og fjárfestingar í honum verndar 72. gr. Ef nýja fyrirkomulagið leiðir til svo íþyngjandi og ófyrirsjáanlegrar gjaldtöku að það grafi undan rekstrargrundvelli greinarinnar, gæti það talist brot á meðalhófsreglu og jafngilt eignaupptöku. Dómstóll gæti því komist að þeirri niðurstöðu að þótt markmið laganna séu lögmæt, sé sú leið sem valin er til að ná þeim ekki í samræmi við grundvallarreglur stjórnskipunar.

 

Hvort fleiri en ein lögfræðilega haldbær niðurstaða sé möguleg, með rökstuðningi byggðum á öllum viðeigandi réttarheimildum

​

Já, fleiri en ein lögfræðilega haldbær niðurstaða er möguleg. Þótt sú niðurstaða að breytingarnar standist stjórnarskrá eigi sér sterkan stuðning í fordæmum um svigrúm löggjafans, er stjórnskipulegt mat aldrei byggt á sjálfvirkri beitingu fyrri dóma. Dómstólar verða ávallt að meta hvert mál með hliðsjón af sérstökum aðstæðum þess. Önnur haldbær niðurstaða gæti verið sú að fallast á meginreglur frumvarpsins en telja tiltekna útfærslu þess andstæða stjórnarskrá. Slík niðurstaða gæti til dæmis falið í sér að viðurkenna að lögmætt sé að miða við markaðsverð, en hafna því að nota norskt markaðsverð sem viðmið fyrir uppsjávarfisk sem ómálefnalegt. Þannig gæti dómstóll, líkt og í máli nr. Hrd. 461/2015, dæmt tiltekinn afmarkaðan þátt kerfisins ólögmætan en látið aðra þætti þess standa. Þriðja og ólíklegri, en þó fræðilega möguleg, niðurstaða væri að hafna breytingunum í heild sinni á grundvelli þess að uppsafnaðir áhrif þeirra á atvinnugreinina séu svo íþyngjandi að þau brjóti í bága við meðalhófsreglu og vernd atvinnuréttinda. Sú niðurstaða myndi þó krefjast þess að dómstólar tækju afdráttarlausari afstöðu til efnislegra marka skattlagningarvalds en gert hefur verið hingað til. Valið á milli þessara niðurstaðna myndi ráðast af því hvernig dómstólar á hverjum tíma vega og meta annars vegar hið víðtæka svigrúm löggjafans og hins vegar skyldu sína til að vernda grundvallarréttindi borgaranna gegn óhóflegum og ómálefnalegum aðgerðum hins opinbera.

 

Hliðsjónarefni - greining Lagavita á svari við spurningu 2:

 

Styrkleikar svarsins

​

Svarið sem áður var lagt fram sýnir verulega styrkleika í lögfræðilegri greiningu, einkum með því að fara út fyrir formlega lögskýringu og takast á við efnisleg álitaefni sem spurning þín beindist að. Meginstyrkurinn felst í ítarlegri og markvissri nýtingu á dómafordæmum Hæstaréttar Íslands og álitum umboðsmanns Alþingis til að varpa ljósi á mörk skattlagningarvaldsins. Svarið tekst á við að greina fordæmi úr ólíkum réttarsviðum, svo sem auðlegðarskatti, tóbaksvörnum og þjónustugjöldum, og yfirfærir þær grundvallarreglur sem þar reynir á yfir á svið veiðigjalda. Þessi aðferð, að draga fram almennar stjórnskipulegar meginreglur úr fjölbreyttri dómaframkvæmd, er til marks um þróaða lögfræðilega greiningu. Jafnframt tekst svarinu vel að tengja þau hagfræðilegu og pólitísku rök sem koma fram í nefndaráliti 1. minni hluta við lögfræðileg hugtök á borð við meðalhóf, eignarréttarvernd og málefnaleg sjónarmið, og gefur þeim þannig stjórnskipulegt vægi.

 

Veikleikar svarsins

​

Þrátt fyrir framangreinda styrkleika er unnt að benda á tiltekna veikleika í svarinu. Greiningin hallar nokkuð að þeirri niðurstöðu að fyrirhugaðar breytingar kunni að vera stjórnarskrárbrot og leggur minni áherslu á þau sterku rök sem styðja við hið víðtæka svigrúm sem löggjafanum er jafnan játað í skattamálum. Hætta er á að svarið vanmeti þann þröskuld sem dómstólar setja áður en þeir hnekkja efnislegu mati Alþingis á hagkvæmni eða heppilegheitum tiltekinna skattlagningarleiða. Þá hefði mátt leggja ríkari áherslu á að sönnunarbyrðin fyrir því að tiltekin viðmiðun sé ómálefnaleg eða að skattbyrði sé óhófleg hvílir á þeim sem heldur slíku fram. Svarið fjallar um möguleikann á kerfisbundnu misræmi milli reiknistofns og raunafkomu en dregur ekki nægilega skýrt fram að slíkt misræmi þyrfti að vera verulegt, fyrirsjáanlegt og varanlegt til þess að geta talist stjórnarskrárbrot, en ekki einungis tilfallandi eða tímabundið.

 

Rök sem styðja við röksemdafærsluna

​

Röksemdafærslan í svarinu er studd traustum lögfræðilegum grunni, byggðum á þeim gögnum sem eru í gagnagrunni Lagavita. Lykilröksemdin um að dómstólar leggi efnislegt mat á jafnræði í skattamálum á beina stoð í dómi Hæstaréttar í máli nr. Hrd. 461/2015, þar sem rétturinn kafaði ofan í raunverulegar aðstæður ólíkra útgerðarflokka. Þetta fordæmi styður eindregið þá nálgun að meta þurfi hvort viðmiðun við norsk markaðsverð sé málefnaleg í reynd. Umfjöllunin um meðalhóf og eignarréttarvernd á sér sömuleiðis sterka stoð, meðal annars í dómi Hæstaréttar í máli nr. Hrd. 220/2005 um tóbaksvarnir, þar sem rétturinn endurskoðaði mat löggjafans á nauðsyn íþyngjandi aðgerðar, og í dómi réttarins í máli nr. Hrd. 173/2015 um eignarnám, sem undirstrikar kröfuna um að vægari úrræði séu fullreynd. Þá styður álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. Álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1517/1995 eindregið þá kröfu að grundvöllur gjaldtöku verði að vera traustur og byggður á hlutlægum forsendum. Samanlagt mynda þessar réttarheimildir sterkan grunn fyrir þeirri niðurstöðu að efnislegir annmarkar á ákvörðun skattstofns geti leitt til þess að lög teljist andstæð stjórnarskrá.

 

Rök gegn röksemdafærslunni

​

Helstu rökin gegn niðurstöðu greiningarinnar byggja á hinu víðtæka svigrúmi löggjafans til að setja skattalög, sem er kjarninn í fjárstjórnarvaldi Alþingis skv. 40. gr. stjórnarskrárinnar. Dómstólar hafa jafnan sýnt þessu valdi mikla virðingu og forðast að setjast í dómarasæti löggjafans um efnahagslegar eða pólitískar ákvarðanir. Dómur Hæstaréttar í máli nr. Hrd. 666/2016, þar sem rétturinn hafnaði því að endurskoða 76% verðtoll á franskar kartöflur, er skýrt dæmi um þetta. Þar var því slegið föstu að það væri ekki hlutverk dómstóla að ákvarða „hvar efri þolmörk skattheimtu liggi“. Meginreglan er sú að svo lengi sem skatturinn er lagður á með almennri reglu sem byggir á hlutlægum flokkunarviðmiðum, líkt og dómur réttarins í máli nr. Hrd. 334/2003 um stimpilgjald af skipum sýnir, skal lítið til koma til að hnekkja ákvörðun löggjafans. Rökrétt er að líta svo á að ákvörðun um að nota meðalverð á erlendum markaði sé slíkt almennt og hlutlægt viðmið. Þá er markmið löggjafans, að koma í veg fyrir undanskot frá veiðigjaldi með óeðlilegri verðlagningu milli tengdra aðila, fyllilega málefnalegt og styður við þá leið sem farin er, jafnvel þótt hún sé ekki fullkomin.

 

Hvort fleiri en ein niðurstaða sé lögfræðilega möguleg, með rökstuðningi

​

Já, fleiri en ein niðurstaða er tvímælalaust lögfræðilega möguleg og endanleg niðurstaða fyrir dómstólum væri háð framlagningu gagna og mati á þeim hverju sinni. Annars vegar er sú niðurstaða möguleg að löggjöfin standist stjórnarskrá. Sú niðurstaða myndi byggja á því sjónarmiði að löggjafinn njóti víðtæks svigrúms til að ákveða skattstofn og aðferðir við útreikning skatta, svo framarlega sem reglurnar eru almennar og hlutlægar. Markmið laganna um að tryggja sanngjarnari gjaldstofn er málefnalegt og valið á aðferð til að ná því markmiði er á forræði Alþingis, sbr. Hrd. 666/2016 og Hrd. 213/2016. Dómstólar myndu í því tilfelli ekki leggja sjálfstætt mat á hagkvæmni eða nákvæmni norsku verðviðmiðunarinnar, heldur einungis kanna hvort hún væri augljóslega handahófskennd eða geðþóttakennd, sem er hár þröskuldur. Hins vegar er sú niðurstaða einnig möguleg að löggjöfin standist ekki stjórnarskrá. Sú niðurstaða myndi byggja á efnislegu mati á áhrifum laganna, í anda dóma á borð við Hrd. 461/2015 og Hrd. 220/2005. Ef sýnt væri fram á með óyggjandi gögnum að viðmiðunin við norsk markaðsverð skapaði kerfisbundið og verulega skekktan gjaldstofn sem legðist með óréttlátum og ófyrirsjáanlegum þunga á íslenskar útgerðir, gæti dómstóll komist að þeirri niðurstöðu að aðferðin væri ómálefnaleg og bryti því í bága við jafnræðisreglu 65. gr., eða að íþyngingin væri svo mikil að hún færi gegn meðalhófsreglu og eignarréttarvernd 72. gr. stjórnarskrárinnar. Úrslitin myndu því ráðast af því hvora lögfræðilegu nálgunina dómstólar kysu að leggja áherslu á: formlegt forræði löggjafans eða efnislega vernd grundvallarréttinda.

 

Hliðsjónarefni - greining Lagavita á svari við spurningu 3:

 

Styrkleikar svarsins

​

Meginstyrkur svarsins felst í skýrri og rökréttri uppbyggingu málatilbúnaðarins, sem er settur fram í samræmi við hefðbundna framsetningu lögfræðilegra raka fyrir dómstólum. Svarið byggir á þremur meginstoðum stjórnarskrárvarinnar skattlagningar – jafnræði, eignarrétti og lögmæti – og tengir hverja stoð við tiltekin ákvæði stjórnarskrárinnar. Sérstaklega er vel gert að samtvinna þær upplýsingar sem fram koma í fylgiskjölum, einkum í nefndaráliti 1. minni hluta, og nýta þær sem beinan rökstuðning í lögfræðilegri umfjöllun. Til dæmis er gagnrýnin á notkun norskra verðviðmiða og misræmi í útreikningum á áætluðum tekjuáhrifum færð úr því að vera pólitísk athugasemd yfir í að verða grundvöllur fyrir röksemdum um ómálefnalegan gjaldstofn og brot á meðalhófi. Þá er styrkur fólginn í vel völdum tilvísunum í dómafordæmi Hæstaréttar og álit umboðsmanns Alþingis, sem gefa málflutningnum aukið vægi og sýna fram á þekkingu á íslenskri réttarframkvæmd á þessu sviði.

 

Veikleikar svarsins

​

Helsti veikleiki svarsins er að það er eðli málsins samkvæmt sett fram sem málsvörn fyrir umbjóðanda og er því einhliða. Það dregur fram þau rök sem styðja málstað gjaldanda en gerir minna úr þeim veigamiklu rökum sem ríkisvaldið myndi beita til varnar löggjöfinni. Einkum er lítið fjallað um hið víðtæka matssvið sem löggjafanum er játað við setningu skattalaga og þá háu kröfu sem gerð er til þess að lög verði talin bersýnilega stjórnarskrárstríð. Svarið gefur mögulega of mikið í skyn að árangur sé vís, þegar raunin er sú að dómstólar hafa jafnan sýnt mikla aðgæslu við að hnekkja lögum á grundvelli stjórnarskrár, sérstaklega þegar um efnahagslegar ráðstafanir er að ræða. Einnig mætti gagnrýna að svarið byggir mikið á nefndaráliti minnihluta, sem hefur fyrst og fremst pólitískt gildi en takmarkaðra lagalegt vægi þegar kemur að því að túlka vilja löggjafans, sem endurspeglast í áliti meirihlutans og samþykktum lögum.

 

Rök sem styðja málflutninginn

​

Málflutningurinn, eins og hann er settur fram í svarinu, er studdur sterkum rökum sem eiga sér stoð bæði í gögnum málsins og í almennum lögskýringarsjónarmiðum. Meginrökin um að gjaldstofninn sé ómálefnalegur fá verulegan byr undir báða vængi með þeirri staðreynd, sem rakin er í gögnunum, að sérfræðingar ráðuneytisins hafi sjálfir áður lýst yfir efasemdum um notkun norskra verðviðmiða. Þetta bendir til þess að löggjafinn hafi, gegn betri vitund, valið aðferð sem var vitað að væri gölluð, sem veikir stöðu ríkisvaldsins. Jafnframt er misræmið á milli áhrifamats ráðuneytisins og útreikninga Skattsins afar þungavigtarröksemd fyrir broti á meðalhófi. Hún styður þá fullyrðingu að Alþingi hafi ekki haft réttar forsendur til að meta raunverulega íþyngingu laganna og því hafi meðalhófsmatið verið byggt á sandi. Samanlögð áhrif þessara þátta – vafasöm aðferðafræði sem leiðir til mun meiri skattbyrði en ætlað var – skapa sterka heildarmynd um að löggjöfin kunni að standast ekki stjórnarskrárbundnar kröfur.

 

Rök gegn málflutningnum

​

Gegn þeim málatilbúnaði sem lagður er til í svarinu myndi ríkisvaldið færa fram öflug mótrök. Fyrst og fremst yrði á það bent að löggjafinn hafi víðtækt svigrúm til að ákveða skattstofna og skattprósentur, og að val á aðferðafræði sé fyrst og fremst pólitísk ákvörðun sem dómstólar eigi ekki að endurskoða nema um augljósa og tilefnislausa mismunun sé að ræða. Ríkið myndi halda því fram að notkun ytri viðmiða, eins og norskra markaðsverða, sé einmitt málefnaleg tilraun til að koma í veg fyrir að innanhússviðskipti eða aðrir þættir innan íslensks markaðar gefi skakka mynd af raunverulegu auðlindarentunni. Þannig væri verið að tryggja jafnræði með því að láta alla greiða gjald af sambærilegum, hlutlægt metnum verðmætum, óháð því á hvaða verði þeir raunverulega selja aflann. Að því er varðar eignarréttinn myndi ríkið vísa til Hæstaréttardómsins í máli nr. 12/2000 og leggja áherslu á að veiðiheimildir séu ekki eign í skilningi stjórnarskrár heldur afnotaréttur af sameiginlegri auðlind þjóðarinnar, og því sé ríkinu heimilt að setja ströng skilyrði fyrir nýtingu hennar, þar á meðal með álagningu hárra gjalda.

​

Er fleiri en ein niðurstaða lagalega möguleg?

​

Já, það er augljóst að fleiri en ein niðurstaða er lagalega möguleg í máli sem þessu og niðurstaða dómstóla er alls óviss. Dómsmál af þessu tagi snýst í kjarna sínum um mörkin milli löggjafarvalds og dómsvalds. Annars vegar gæti dómstóll, ef hann teldi sýnt fram á að forsendur löggjafans hafi verið svo rangar og aðferðafræðin svo fjarri lagi að hún leiddi til handahófskenndrar og augljóslega óréttlátar niðurstöðu fyrir tiltekna gjaldendur, komist að þeirri niðurstöðu að mörkum stjórnarskrárinnar hafi verið náð. Slík niðurstaða myndi marka tímamót og fela í sér verulegt inngrip í matssvið löggjafans. Hins vegar, og það verður að teljast líklegri niðurstaða í ljósi íslenskrar réttarframkvæmdar, gæti dómstóll komist að þeirri niðurstöðu að þótt löggjöfin sé íþyngjandi og aðferðafræðin umdeilanleg, falli hún samt sem áður innan þess víðtæka svigrúms sem Alþingi hefur til að afla ríkissjóði tekna og stýra nýtingu auðlinda. Dómstóllinn myndi þá leggja áherslu á að það sé ekki hans hlutverk að meta hvaða skattkerfi sé hagkvæmast eða réttlátast, heldur einungis hvort lögin fari augljóslega í bága við skýrar reglur stjórnarskrárinnar. Úrslitin myndu því ráðast af því hversu ríkar sannanir yrðu færðar fram um kerfisbundin og óhófleg áhrif laganna á rekstur umbjóðanda þíns.